新的时代背景与发展趋势向降低政府行政成本提出了更高要求，亟待提升政府运行保障的整体效率，这既有益于推进节约型机关建设、落实党政机关过紧日子要求，也对刀口向内的政府治理改革有着重要的推动作用。就如何降低政府行政成本这一问题，有学者指出推进政府运行保障的集中统一管理不失为一条可行路径，这也成为近年来机关事务管理不断推行的实践改革。

公物仓是对政府闲置、超标、低效运转、可修复性使用等资产进行统一管理和处置的平台，它通过对资产的统一管理、调剂配置和修复利用，可以实现资源的经济节约、充分利用和集中共享，有效降低政府运行保障的整体成本，也因此被视为实现政府运行保障集中统一的有效路径。需要进一步阐释的是：政府公物仓如何促进政府行政成本减少？其运行逻辑如何契合政府运行保障集中统一管理的要求？本文立足政府公物仓建设的实践进程，探寻公物仓建设与政府运行保障集中统一之间的内在逻辑，试图为降低政府行政成本、提升运行保障效率提供参考。

我国政府公物仓的建设进程与实践创新

我国政府公物仓是深圳市在1996年率先开创的一种国有资产管理模式，引领了建设潮流。从深圳市最初提出政府公物仓至今，其发展历程可以分为如下阶段：

起步与探索阶段。这一阶段以1996年底深圳市财政部门组建政府罚没物资公物仓为起点。1998年5月修正的《深圳经济特区财产拍卖条例》中提到了公物仓建设，“公物仓”一词首次出现在地方性法规中。2000年7月珠海市颁布《珠海市政府公物仓管理办法》，2003年7月吉林省出台《吉林省财政公物仓管理暂行办法》，均对政府公物仓的内涵和管理范围作了规范。但这一阶段，专门针对公物仓建设的文件较少，管理制度安排也相对笼统。

地方创新与规范化建设阶段。这一阶段自2005年至2014年，公物仓在实践探索中逐步规范成型。2005年无锡市出台《无锡市财政公物仓管理暂行办法》，将政府公物仓的管理范围扩大至“罚没资产；凡使用财政性专项资金一次性安排的大型会议、展览、典礼、突击性工作等所添置的公物；被撤销的单位、政府临时性机构撤销后的所有资产；合并单位的多余资产；行政事业单位闲置的固定资产”等5项内容，极大拓展了政府公物仓的外延。2009年石家庄市出台的《石家庄党政机关公物仓管理暂行办法》中对政府公物仓的具体管理流程作出安排，政府公物仓管理趋向规范化。随后，广东、河南、江苏等省级政府或职能部门以及青岛、成都、西安、济南等20多个地级市相继出台政府公物仓建设的相关或专门文件（见表1），公物仓进入全国范围内的规范化建设阶段。

表1 2005年至2014年政府公物仓建设专门政策文件一览表

信息化建设阶段。这一阶段自2015年至2019年。2015年1月徐州市印发《徐州市市级政府公物仓管理规程》，其中明确规定由市政府公物仓建立资产信息平台，将其纳入行政事业单位资产管理系统，公物仓进入信息化建设阶段。这既是对《行政事业单位国有资产管理信息系统管理规程》的现实回应，也为政府公物仓的信息化发展提供了新的契机。2017年成都市出台《成都市市级机关政府公物仓互联网+管理系统创新实施方案》，成都市机关事务管理局据此建成了“互联网+虚拟政府公物仓管理系统”，迈出了虚拟政府公物仓建设的第一步。“虚拟公物仓”利用网上库房和线上租赁平台，共享公共资产，解决了公物仓闲置资产浪费的问题。

推广与提升阶段。2020年5月国管局印发《关于开展中央行政事业单位政府公物仓试点工作的通知》，依托公物仓信息平台、国管局资产管理信息系统和第三方仓储管理系统，在中央行政事业单位内分级建立公物仓和公物仓资产调剂机制，这是自上而下推动公物仓建设的开始，政府公物仓发展按下加速键。各级地方政府纷纷出台相关政策文件响应中央要求，2020年6月至2021年4月就出台了17份政策文件，公物仓建设得到广泛推广和有效提升。

从管理的角度看，政府公物仓主要涉及由谁管、管什么以及怎么管3个基本问题，其重点在于资产入仓、保有和出仓3个关键环节。

从管理模式上看，有的是成立单独事业单位，专门负责公物仓的管理；有的是由主管部门原有机构进行管理，类似一个机构、两块牌子的制度设计；还有的采用市场化运作模式，以公开招标的方式委托第三方仓储公司进行管理。

从业务流程上看，“怎么管”涉及资产从入仓、保有到出仓（处置）全周期的统一规范与集约管理。石家庄市在资产入仓时需要填写“移交入库清单”，对资产的金额、数量、调配日期、借用期限以及负责人签名进行登记；合肥市依托“正式卡片+虚拟卡片”制度对资产性质进行分类；焦作市要求提交资产的相关凭证、资料（保修卡、购货合同、发票、记账凭证复印件等）。保有环节最为重要的是如何仓储以及维修，江苏省采取“省级机关集中仓—单位内部公物仓”的分布式存储方式对资产进行储存；对于尚有使用价值需要进行维修的资产，采用专项资金的方式由公物仓或公物仓和原单位共同向财政部门提出申请，并记录维修时间、资金、原因等。出仓的方式在实践中趋向多元化，包括内部调剂、捐赠、出借、出售、拍卖等。2006年无锡市借助公物仓将一批因更新而闲置的电脑调剂给社区活动中心；成都市的虚拟公物仓将租赁和出借方式拓展至社会第三方资源，若使用单位申请的物资仓内无法供给则通过虚拟公物仓进行市场租赁。

此外，针对政府公物仓后期发展过程中资产来源单一、流转率偏低等瓶颈问题，潍坊市以资产回收管理机制为主线，建立“临时性机构购置资产追踪回收——闲置资产筛选回收——出借资产定期回收”的管理机制，促进政府公物仓的良性可持续发展。杭州市则将公物仓系统与浙政钉平台连接，嵌入到数字政府建设之中。结合各地的实践，梳理公物仓运行的流程和规范（如图1）。

图1 政府公物仓管理流程与规范

整体上看，历经20余年的发展与完善，政府公物仓特别是虚拟公物仓的出现与应用，基本实现了政府运行保障3个方面的转变：

由物资保障向服务保障转变。建立公物仓最初是服务于规范罚没物资的管理，如今则强调以政府+社会“1+ N”新模式为大型政务活动、新增机构和临时机构等提供保障服务，提升政府运行保障的整体服务效能。

由整合向共享转变。政府公物仓通过对部分国有资产的集中以及统一调配和处置，实现资产要素在政府内部市场的流转，逐渐依托信息化平台和数字技术，以标准化、规范化的原则和开放、共享的理念，在政府内部以及市场主体间建立相互信任的有效互动与共享。

局部监管向全面监管转变。信息技术的介入改变了原有单一的信息公开方式，推动构建行政部门有效监管、使用部门充分控制、市场主体精准供给的标准化监管体系，优化资源配置。

政府公物仓运行的集中统一管理逻辑探析

公物仓是政府运行保障集中统一管理理念的实践落地，涉及组织、职能和流程方面的体制机制变革，是组织方式、内部市场交易方式与技术的有机组合。

就政府运行保障而言，集中统一管理关键在于机构设置、职能配置以及流程设计的集中与统一。机构设置的集中统一有着横向维度的集中与纵向维度的统一两方面指向：横向维度的集中既可以是打破物理空间的隔离，通过精简或合并分散的机构，在同一层级成立唯一且独立的机关事务管理机构，负责这一层级所有党政机关运行保障的供给；也可以是基于集中理念的整合与协同，通过指定某一部门作为主管部门或是以领导小组的方式，实现不同机构在关联事务供给上的集中。纵向维度的统一则是要求不同层级的机关事务管理部门具有统一的“名称、性质、职能、规格、隶属关系”，从而保证在系统内相关政策法规执行的力度与成效。

职能配置的集中统一，是在规范梳理基础上进行相关职能的再配置，将所有与政府运行保障相关的职能集中到同一部门，广度上实现运行保障客体由行政事业单位向党政机关乃至国有企业的横向拓宽，深度上以细化与补充的方式达成原有职能的纵向延伸，实现政务与事务的分离，促进发挥集约效应。

流程设计的集中统一则是在统一的规划、制度、标准下对资源从采购、保有、调配到处置全周期流程的优化。单一部门主体可以突破政府系统内部不同层级、不同场域的限制，通过清晰明确的流程获得优质高效的运行保障服务，这是对内部运行保障整体机制的变革。

机构、职能和流程的集中统一是整体层面的制度设计和职能重组，集中统一方式则关系具体操作层面的实际成效。大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的嵌入拓展了政府运行保障的集中统一方式，催化形成了主体上、彼此交往关系上和技术上的多维度路径，不同路径的选择和战略组合能够为推进政府运行保障集中统一管理提供有益助力。

组织主体维度的集中统一方式，体现着政府运行保障权力结构的再设计。以物理空间范围为依据，一般可以分为基于整合理念下突破部门物理空间隔离的集中统一方式、基于协同理念下协调调度的集中统一方式两种形式。又可以表现为若干种类型：独立专门机构的集中统一方式；“一个机构、多块牌子”的集中统一方式；委员会的集中统一方式；领导小组的集中统一方式。这些都是通过组织变革实现主体的统一。

彼此交往关系维度的集中统一方式，即内部市场交易的集中统一，体现着政府运行保障对节俭和集约的追求。在同一空间场域之内，横向不同职能部门和纵向不同层级部门之间对设备、场地等资源的需求与保有量不尽相同，可以通过构建政府内部的交易市场，实现内部闲置或冗余资源的有效配置与利用。

技术维度的集中统一方式，体现着政府运行保障中技术要素的嵌入和数字化建设。新一代科技革命方兴未艾，信息技术已融入至政府治理的所有职能、环节与流程，驱动着政府供给能力的深度提升。技术维度是随着技术发展形成的一种集中统一新方式，是组织主体维度和内部市场交易维度的有效补充。

公物仓的这些运行方式体现了政府运行保障中的集中统一要求。政府运行保障工作面向整个组织系统的所有部门和单位，囊括诸多细致、繁杂的具体事务，整体的集中统一必然有赖于各具体层面的汇聚与支撑。政府公物仓作为实践层面的制度探索，具体体现了政府运行保障集中统一的逻辑（如图2）。

图2 公物仓推进政府运行保障集中统一的内在逻辑

推进政府运行保障集中统一管理，既需要从整体到具体的向内建构，又需要从具体到整体的向外突破。政府公物仓的建设与发展，是推进政府运行保障集中统一管理由内向外突破的有益尝试与探索，能够为降低政府行政成本，提高政府运行保障效能提供诸多助力。

公物仓建设彰显政府运行保障的集中统一理念。韦伯式的横向分工与纵向分级为现代社会提供一项有效的组织结构，却也将政府内部组织固化在职能隔离之中，无形中造成国有资产管理的部门分割与封闭运行。具体表现为面对某一资产的使用需求，各部门倾向于自行解决，而非考虑跨越部门边界的协调共享，造成国有资产的低效运转和浪费。同时，在自利倾向和部门主义文化驱使下，有些部门希望保持“自给自足”的资产供给模式，依据自身偏好决定资产的采购单位、数量和质量等，而有些部门则希望能够集中统一供给，以缓解部门内部资产短缺的难题，更加剧了集中统一管理的理念断层。

政府公物仓建设伊始，就希望通过对各类资产的统一保有、调配和处置，促进国有资产在政府内部的流转，平衡各部门之间资产配置苦乐不均的情况。公物仓经过20余年的建设与发展，正逐渐消解根植于政府内部对于资产管理的部门主义倾向，塑造开放、整合、协同、共享的集中统一理念，这正是政府运行保障集中统一管理所追求的基础与根本。

公物仓建设契合政府运行保障的集中统一体制机制。政府运行保障集中统一管理的关键是实现机构设置、职能配置以及流程设计的集中与统一，实现保障、管理、服务的统一供给。

在机构方面，随着公物仓的发展完善，逐渐摒弃了由主管部门指定某一原有机构进行管理以及市场化的运作模式，趋向于由专门成立的机构负责运行和管理。在职能方面，政府公物仓已经实现了对原有各个部门资产管理职能的剥离，将所有罚没、闲置、可循环等资产进行集中统一管理。在制度方面，地方各级政府相继出台专门文件，中央也在开展试点工作，推动政府公物仓体系走向完善与健全；在标准方面，采用标准形式对资产入仓、保有到处置各个环节的流转流程进行固化和优化，公物仓运行基本走上标准化。公物仓建设的时间尚短，依然存在诸多问题，但其作为政府内部资产管理层面集中统一管理的缩影，可以“以点带面”推动政府运行保障工作集中统一管理的整体进程。

公物仓建设体现多种集中统一方式的有机组合。从具体操作层面上看，集中统一管理依赖于各种集中统一方式的路径组合与战略规划，组织方式、内部市场交易方式、技术之间互为补充、相互促进。

公物仓管理体制的几种设计是组织方式的应用，成立单独事业单位体现的是独立专门机构的集中统一方式；由主管部门原有的机构进行管理则符合“一个机构、多块牌子”的集中统一方式。公物仓将罚没、闲置、可循环等资产以划拨、借用或租赁的方式实现其在政府内部不同部门之间的流转，这是内部市场交易集中统一方式的表现。公物仓的信息化建设，特别是虚拟公物仓的探索创新，通过平台搭建、数据整合和资源共享，提升政府公物仓的数字化水平，则是技术的深度嵌入，也为组织方式和内部市场交易方式的应用提供保障。

不仅是国有资产的管理，政府运行保障所涵盖的办公用房和公务用车调度、物业服务供给等业务，均涉及到组织、内部流转等问题，都可以借助大数据、物联网等信息技术实现平台管理与运行。以公物仓对国有资产的管理为样本，建立政策扩散机制，实现政府运行保障各业务领域的向外突破，从而促进整体的集中统一。

新时期公物仓建设与发展的优化路径

从降低行政成本和提升政府效能的视角下思考政府公物仓的优化路径，不仅仅需要关注政府公物仓本身的升级，更要注重发挥其对推进政府运行保障集中统一的整体作用，实现在推进集中统一中优化公物仓、在优化公物仓中推进集中统一管理的双向驱动。

树立政府内部集中统一的价值理念。单个部门作为构成政府组织系统的子要素，不仅要关注自身利益需求的满足，更要从整体视角实现整体利益与部门利益的有机统合。价值理念的塑造需要长期潜移默化的影响，这一过程既需要体制机制变革由外向内，拉动行政人员被动适应集中统一的政策环境，又离不开集中统一效能释放，激发行政人员由内而外的主动回应。

从顶层设计和相关立法上予以突破。公物仓地方政策文件陆续出台，但仍欠缺中央层面的指导意见或具体安排。应充分考量政府公物仓建设中相关机构的利益诉求，在制度创设阶段消除具体执行过程中责任不明、权责不清的问题，是政府运行保障法治化的题中之义，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。

探索定位清晰且纵向统一的管理体制。政府公物仓的管理主体是需要成立专门的机构，还是采取“一个机构，两块牌子”的方式？归属财政部门还是机关事务管理部门？其机构性质、规模、职能又该如何划定？不同层级的管理主体是否归于统一和对应？坚持“有所坚持、有所放弃”的调试原则，逐渐探索定位清晰且纵向统一的管理体制，使其适合我国国情特点和整体的行政体制。

规范资产进仓到出仓的管理机制。政府公物仓的日常运行细微繁杂，各种事项之间相互连接相互影响，不断理顺各环节之间的要素关系，建立规范化、标准化的管理机制，是公物仓未来发展的着重突破点。涉及数量众多、价格高昂的国有资产，在日常管理中规避国有资产流失的风险，建立完善且有力的约束机制，亦是必须要考虑的现实问题。

鼓励各级政府的政策自主创新行为。鼓励政策创新的关键在于如何营造有激励性的政策创新基本环境，推动各级政府成为政策创新源泉的主要生产者；如何实现某一主体政策创新行为的有效政策扩散，并在扩散中不断补充与完善；如何保证创新性政策的长久延续，避免其转变成为一种“运动式”的治理行为。这不单是优化政府公物仓的问题，也是政府运行保障集中统一管理乃至提升政府整体治理效能的关键所在。

实现技术要素的深度嵌入。数字时代“互联网+”为政府运行保障提供了一种整体性治理的数字化碎片弥合思路。应统筹规划政府公物仓管理系统、资产信息共享平台和虚拟政府公物仓等基础设施建设，逐渐清理和连结孤立的技术系统与平台，强化新技术新业态新模式对资产流转环节的改造，积极释放技术逻辑在政府运行保障集中统一管理中的巨大潜力和驱动效能。

作者：王佃利 王文婷（山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师，山东大学机关事务管理研究中心主任；山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生)